裁量基准技术试图通过规则的细化实现对裁量权的控制，以改善目前裁量权滥用的现状。

其一，通过乱占滥用、买卖租赁行为的一般性禁止规定，来厘清耕地保护的消极防御型动机。其次，就数量与质量并举主导下的效益化耕地保护时期而言。

其二，通过差异化的措施性规定，来列明所涉原则的具体实施进路。该类举措往往强调以耕地总量为保护客体、以量化责任制为保护措施，通过第一责任人或缴纳耕地占用税设定，来将责任落实到部门、单位乃至个人，从而细化坚守耕地保护红线的责任结构以及相应主体规划利用土地资源的责任负担方式。该类举措往往强调人民群众基于对粮食安全的认同，以总体规划或综合治理土地为保护手段，在实践过程中来具体强化、推进粮食生产。其旨在凸显确立保证粮食生产的基本理念，为后续粮食生产行动措施的推进提供必要的方向性引领。1. 旨在落实耕地数量、质量、生态三位一体保护的措施手段设定 所涉耕地保护条款尝试通过改进耕地占补平衡方式、规范永久基本农田生产作业、推进轮作休耕等行为规范的设定，来坚守耕地红线不突破、粮食生产能力不降低、耕地质量有提升的基本原则。

该阶段的相关规范设定主要基于实施严格耕地保护的总体考量，通过中央一号文件等各种其他规范性文件来量化确认了耕地保护的法律地位、具体细化了耕地保护的概念内涵、充实丰富了耕地保护的多元责任形式。该类举措往往强调在政府相关职能部门的主导下，以粮食生产安全为保护客体、以调整产业结构为保护手段，积极实现对粮食生产安全表征的基本生存权的充分保障。特别是伴随2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》将耕地轮作休耕、高标准农田、国土空间规划等内容以法律形式确定下来[94]，使得优质化耕地保护理念被进一步固化，相应的规范体系更趋于成熟。

该类举措往往强调以提高耕地质量为保护目的、以划分农田质量级别或类型进行改造为保护手段，立足于既有的沃土工程、中低产田改造等项目规划，通过扩大实施、加大力度、加快建设、增加投入等方式，来定向、分阶段达成预期耕地质量管理目标，从而确立相对科学、合理的分级分类项目管理体制。1988年《土地复垦规定》和1991年《中华人民共和国土地管理法实施条例》第16条则就土地复垦活动予以了专门规定。以保护农用耕地相关规范为例，大致设定了两种差异化举措。[111] 郝亮、汪晓帆、张丛林、李晓：《中国耕地生态管护制度碎片化困境与整体性治理研究》，《干旱区资源与环境》2019年第8期。

再如，1989年《土地违法案件处理暂行办法》和1995年《土地违法案件查处办法》对追究非法占用土地、破坏土地种植条件、违法进行土地复垦等违法行为的案件处理类型与查处程序环节的专门罚则规定。[33] 张文显：《中国法治40年：历程、轨迹和经验》，《吉林大学社会科学学报》2018年第5期。

虽然政府主要从控制建房和建设用地的相关措施入手，坚持节约用地的国策，在一定程度上初步达成了维持耕地总面积、稳定粮食生产面积的基本目的。[51] 例如，《中共中央、国务院关于一九八六年农村工作的部署》《中华人民共和国土地管理法》《土地违法案件处理暂行办法》《土地违法案件查处办法》的相关规定。2014年《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（中央一号文件）从实现高产高效与资源生态永续利用协调兼顾角度，对建立农业可持续发展长效机制的原则性阐明。但在实现耕地产能的长期维持与提升方面，囿于土地违法成本较低、制裁逸脱率较高，且耕地保护责任考核主要是依据被考核对象自己提供数据的数量考核，而考核者又难以判断被考核对象所提供数据的真实性和准确性[92]，使得违背生态规律的耕地开垦、占补活动仍时有发生。

有必要立足于耕地保护行为的规范标准，以及相应的机构建制与治理事项，来设定耕地保护条款体系化、本原性研究的核心范畴。例如，2017年《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》设定了以数量为基础、产能为核心的耕地占补平衡管理新机制。其作为一种任意性规范设定，凸显以人民群众作为保护主体，任其自愿选择是否采取保护耕地措施或采取何种措施。基于此，可将改革开放以来该类条款所蕴含价值目标的演进理路作为线索范式，尝试识别不同时期耕地保护条款的动机取向、厘清所涉耕地保护措施手段的存续特点、评判相应规范体系的主旨要义，从而为我国耕地保护规范设定的体系性完善提供必要的理念方向层面指引。

[46] 即《团结起来，为建设社会主义的现代化强国而奋斗》《当前的经济形势和今后经济建设的方针》《全国农村工作会议纪要》《关于第六个五年计划的报告》的相关规定。[103] 刘彦随、刘玉、翟荣新：《中国农村空心化的地理学研究与整治实践》，《地理学报》2009年第10期。

[125] 袁承程、张定祥、刘黎明、叶津炜：《近10年中国耕地变化的区域特征及演变态势》，《农业工程学报》2021年第1期。注释: 基金项目：国家社科基金重大项目新时代中国特色土地管理法律制度完善研究（18ZDA151） 作者简介：赵谦（1981-），男，湖北荆州人，西南大学法学院教授、博士生导师，法学博士，重庆英才计划青年拔尖人才。

其作为一种羁束性行为规范设定，旨在强调政府相关职能部门实施高标准农田建设、轮作休耕、永久基本农田划定等措施，来优化生态空间格局、落实耕地生态管护。其作为一种深化完善性规范设定，凸显以政府相关职能部门作为保护主体，在巩固、坚持既有耕地质量保护机制的基础上，来拓展耕地质量的内涵要义并系统性调适相应的实施举措。[107] 吴大放、刘艳艳、刘毅华、姚漪颖、梁达维：《耕地生态安全评价研究展望》，《中国生态农业学报》2015年第3期。又如，1997年《冻结非农业建设项目占用耕地规定》设定的一年冻结期之特别禁止。即通过相关法定责任义务主体的类型化界分，来明确相应的补充耕地或缴纳耕地开垦费[65]事项。其主要强调以保护农用耕地面积来作为统筹兼顾农业和非农建设用地的关键手段，更为重视拓展耕地保护途径，相继提出耕地占用税、土地开发复垦、土地利用总体规划、基本农田保护、土地集约利用等措施[49]，以凸显通过多种手段来统筹兼顾各类建设用地行为、粮食生产与多种经营的必要性与可行性。

[110] 汪晓帆、郝亮、秦海波、苏利阳、刘卓男：《政策工具视角下中国耕地生态管护政策文本量化研究》，《中国土地科学》2018年第12期。相应措施手段旨在实现耕地质量与数量并重，促进生态文明建设，落实耕地数量、质量、生态三位一体保护。

其作为一种机制性操作指引规范设定，凸显以政府相关职能部门作为责任主体，要求其必须维持辖区内耕地保有量。该类举措往往强调以农用耕地面积为保护客体、以推动土地合理规划利用为保护手段、以不得擅自改变或占用为法律后果，通过事前规划或审批等准入性手段，来推动科学划分土地用途、积极主动规划用地。

其一，通过宣示性规定，来明确耕地生态管护的属性定位与基本原则。围绕进行耕作劳动、种植农作物这两项成就耕地的基本要件，应积极采取各种措施，预防和消除危害耕地及其环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染[2]，以实施有效的耕地保护。

[76] 即2008年《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。并围绕十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地的基本国策法律定性，进一步明确、巩固了耕地保护的功能定位。例如，2017年《中共中央、国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》对坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的最严格定性和加强耕地数量、质量、生态‘三位一体保护的原则阐明。[86] 刘洪彬、陈文亮、李顺婷、吴梦瑶、王秋兵、孙福军：《基于政策文献量化的我国耕地保护制度演进规律研究》，《土壤通报》2020年第5期。

其一，规划纲要性举措。虽然针对持续性出现的圈地热现象，通过追究责任规范设定[69]，在一定程度上有所遏制，但并未从所涉行为逻辑的深层次原因与干预实效性方面完成体系化、全方位的制度规范回应。

[7] 漆信贤、张志宏、黄贤金：《面向新时代的耕地保护矛盾与创新应对》，《中国土地科学》2018年第8期。[36] 冯丹玥、刘晶、单薇、金晓斌：《面向多功能复合的耕地保护内涵拓展与管理模式初探》，《土地经济研究》2019年第1期。

加之相关耕地保护法律手段的执行保障性不强，使得理想化的规划管理与用途控制往往倍受掣肘。例如，1982年《村镇建房用地管理条例》通过凡能利用荒地的，不得占用耕地。

再如，构建耕地面积变化驱动力的多元回归模型[28]、分析相关政策实施对于减少耕地流失面积的显著影响[29]的制度实效性研究。该类举措往往强调以耕地质量为保护客体、以保证质量有所提高为保护原则，通过增加面积、建立数据库、由高到低的顺序等土地地力、质量分级评定与管控方式，来推动提升耕地质量管控综合能力。[65] 例如，《国土资源部关于切实做好耕地占补平衡工作的通知》《国土资源部关于进一步加强和改进耕地占补平衡工作的通知》的相关规定。其往往强调应优化国土空间开发格局、改善农田生态环境，从而提升耕地的隐性生态效益。

[79] 即2005年《中共中央、国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、2010年《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。[24] 王文旭、曹银贵、苏锐清、邱敏、周伟：《基于政策量化的中国耕地保护政策演进过程》，《中国土地科学》2020年第7期。

[30] [德]罗伯特•阿列克西：《法律论证理论——作为法律证立理论的理性论辩理论》，舒国滢译，中国法制出版社，2002，第311页。该类举措往往强调政府相关职能部门应针对性解决责任不明确、补充耕地质量不高、考核方法不尽合理等问题，以保证补充耕地质量、规范易地补充耕地为保护客体、以控制占用与依法补充两手抓为保护原则，有效促进耕地总量动态平衡总目标的具体落实。

再如，梳理相应耕地总量动态平衡指标的分解[19]、构建耕地质量理论框架[20]、耕地质量与监控重点研究方向[21]、占补耕地的质量、生态实现平衡[22]、实施耕地多功能保护[23]的耕地保护路径研究。该类措施手段旨在应对在我国经济发展重要战略期所面临的复杂粮食安全问题，通过设置针对性的粮食生产保障举措，来积极遏制耕地减少态势。